«Запровадження прозорих дисциплінарних процедур щодо суддів є реальним», – І. Бенедисюк

Номер видання: №29-30
Автор: Катерина Бєляєва

Нещодавно Парламент підтримав два законопроекти – про внесення змін до Конституції в частині правосуддя та про судоустрій. Однією з новел цих документів є створення нового органу – Вищої ради правосуддя. Цей крок потребує написання профільного закону, проект якого вже був представлений Радою з питань судової реформи.

В цілому, відображені у тексті ідеї отримали доволі непогані оцінки вітчизняних та іноземних фахівців. Проте і досі залишається чимало спірних аспектів, серед яких є достатньо принципові.

Наразі обговорення проекту продовжуються. Однак у Вищій раді юстиції, на базі якої створюватиметься майбутня ВРП, вже мають уявлення, яким чином діятиме новий судовий орган. Детальніше про це «ЮГ» розповів голова ВРЮ Ігор Бенедисюк.

- Ігоре Михайловичу, судова реформа набирає обертів. Народні депутати підтримали два «судові» законопроекти – про внесення змін до Конституції в частині правосуддя та про судоустрій. Однією з новел, закладених у цих документах, є створення нового суддівського органу – Вищої ради правосуддя. Відповідно до ідеї реформаторів, цей орган має замінити Вищу раду юстиції. Однак для того щоб він почав діяти, потрібно написати профільний закон. Хто має писати цей закон та чи встигнуть парламентарі прийняти його до набрання чинності Законом «Про внесення змін до Конституції»?

- Наразі підготовка проекту Закону України «Про Вищу раду правосуддя» здійснюється на базі Ради з питань судової реформи. Перша робоча версія цього законопроекту була презентована під час засідання Ради з питань судової реформи 23.06.2016 р. До обговорення проекту залучені представники судової влади, експертного середовища та громадськості. Цього тижня під час круглого столу, організованого Асоціацією правників України спільно з Проектом Європейського Союзу «Підтримка реформ у сфері юстиції в Україні», відбулося обговорення дискусійних моментів законопроекту за участю представників Адміністрації Президента України, членів Вищої ради юстиції, суддів, науковців, міжнародних експертів та громадських активістів.

Сподіваюся, що підготовку фінального тексту законопроекту «Про Вищу раду правосуддя» буде розроблено і прийнято до кінця вересня, щоб він набув чинності одночасно зі змінами до Конституції (30.09.2016 р.). Навряд чи вдасться, аби парламент розглянув питання прийняття цього закону на найближчих пленарних засіданнях. Як на мене, варто орієнтуватися на початок вересня, коли розпочне роботу V сесія Верховної Ради. Отже, часу на підготовку до реалізації положень закону обмаль.

- Як швидко може бути сформований склад ВРП, враховуючи необхідність проведення з’їздів професійних спільнот?

- Прикінцеві та перехідні положення Закону про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) передбачають, що члени Вищої ради юстиції, окрім Міністра юстиції та Генерального прокурора, здійснюватимуть повноваження членів Вищої ради правосуддя протягом строку своїх повноважень, але не довше ніж до 30.04.2019 р. Міністр юстиції України та Генеральний прокурор України припинять свої повноваження як члени Вищої ради юстиції з дня набрання чинності конституційними змінами.

Згідно з новою редакцією Конституції України, Вища рада правосуддя складатиметься з 21 члена і набуватиме повноважень за умови обрання/призначення щонайменше 15 її членів, серед яких більшість становлять судді.

Сьогодні до складу Вищої ради юстиції входить 18 членів, включаючи Міністра юстиції та Генпрокурора. Таким чином, нинішнього складу членів Вищої ради юстиції має бути достатньо, щоб забезпечити початок функціонування Вищої ради правосуддя без перерви у роботі та не допустити колапсу.

Ще 2-х членів для формування повного складу Вищої ради юстиції (згідно з чинним законом, це 20 членів) досі не спромоглися делегувати ні Верховна Рада України, ні з'їзд представників юридичних вищих навчальних закладів і наукових установ. Для того щоб вирішити це питання, планується у «Прикінцевих та перехідних положеннях» Закону «Про Вищу раду правосуддя» закріпити норму, відповідно до якої, якщо до набрання чинності цим Законом народні депутати та вчені-юристи не делегують до складу членів Вищої ради юстиції по представнику, то це зможе зробити з’їзд суддів України.

- Чи не повториться ситуація з накопиченням скарг, яка виникла під час формування каденції Вищої ради юстиції?

- Гадаю, ситуація буде набагато складнішою. По-перше, очікується збільшення кількості скарг, які надходитимуть на адресу Вищої ради правосуддя, у зв’язку зі значним розширенням повноважень Ради. По-друге, згідно з «Прикінцевими та перехідними положеннями» нового Закону «Про судоустрій і статус суддів», Вищій раді правосуддя мають бути передані всі не розглянуті Вищою кваліфікаційною комісією суддів України скарги щодо поведінки суддів місцевих та апеляційних судів. Таким чином, йдеться про тисячі скарг, які потрібно буде опрацювати співробітникам секретаріату та членам Ради.

Стратегічного вирішення потребує серйозна проблема необґрунтованості та неналежності скарг, які надходять. За статистикою, десь кожна четверта скарга на дії суддів залишається Вищою радою юстиції без розгляду через її невідповідність вимогам до форми та змісту. Багато скарг – це копії апеляційних та касаційних скарг, оформлених як звернення до Вищої ради юстиції. Для вирішення цієї проблеми заплановано проведення роз’яснювальних заходів з метою інформування громадян про порядок подання скарг на дії суддів та вимог до їх оформлення. Окрім того, на рівні Закону «Про Вищу раду правосуддя» слід встановити законодавчі «фільтри» з метою запобігання надходженню та накопиченню «неналежних» скарг. Про це неодноразово зазначали міжнародні експерти, ділячись досвідом своїх країн щодо впровадження відповідних «фільтрів».

- Якщо повноваження членів ВРП триватимуть 4 роки, обрані вони будуть практично одночасно, а на другий строк залишитися не зможуть, чи не спричинить колапсу в роботі ВРП закінчення строку їхніх повноважень?

- Повноваження членів Вищої ради правосуддя припиняться не одночасно. Строк повноважень членів Вищої ради правосуддя, які зараз є членами Вищої ради юстиції, закінчиться навесні 2019 р., тоді як повноваження членів, які будуть дообрані після набрання чинності відповідними змінами до Конституції, припиняться через 4 роки після їх обрання, тобто пізніше.

При цьом, на рівні проекту закону про ВРП планується передбачити, що з’їзд суддів України, з’їзд адвокатів України, всеукраїнська конференція прокурорів, з’їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ з метою обрання членів Вищої ради правосуддя проводяться не пізніше ніж за 1 місяць до дня закінчення повноважень відповідних членів Вищої ради правосуддя. Таким чином буде забезпечено поступове оновлення складу членів Вищої ради правосуддя, що відповідає міжнародним рекомендаціям.

- Який досвід ВРЮ на початку роботи був би корисним для ВРП?

- Реорганізація Вищої ради юстиції у Вищу раду правосуддя дозволить не втратити той важливий досвід, який ми вже маємо і якого не було, коли починав роботу повноважний склад Ради.

Сьогодні вже сформована необхідна практика, за результатами розгляду проваджень стосовно звільнення суддів за особливих обставин (зокрема, розгляду висновків та матеріалів Тимчасової спеціальної комісії з перевірки суддів судів загальної юрисдикції, інших проваджень щодо порушення суддями присяги, матеріалів перевірки щодо несумісності тощо). Річний досвід нашої діяльності свідчить, що запровадження прозорих дисциплінарних процедур стосовно суддів є реальним.

З кінця липня минулого року у Вищій раді юстиції функціонує автоматизована система розподілу всіх матеріалів, що підлягають колегіальному розгляду Ради. Онлайн-трансляції засідань Вищої ради юстиції, допуск до участі в засіданнях представників засобів масової інформації та громадськості, можливість заявникам та їхнім представникам ознайомлюватися з матеріалами дисциплінарних проваджень — все це свідчить про реальне втілення принципів відкритості й публічності роботи Ради, які навіть перевищують міжнародні стандарти та можуть бути еталонними для України.

- Що Ви можете сказати про запропонований принцип формування складу ВРП? Чи буде достатньою кількість її членів (21) для належного забезпечення діяльності Ради, адже голова ВРЮ не раз говорив про те, що коли члени ВРЮ за посадами ігнорують засідання, виникає ризик не зібрати кворум?

- Після набрання чинності конституційними змінами усі члени Вищої ради правосуддя, крім Голови Верховного Суду, здійснюватимуть свої повноваження на постійній основі. Це важливий принцип, який має забезпечити ще більш ефективну роботу Ради. Встановленого кількісного складу членів Вищої ради правосуддя, на мій погляд, теж достатньо для належного виконання функцій Ради. Такий склад ВРП дозволить сформувати 4-5 дисциплінарних палат для здійснення дисциплінарних проваджень.

Слід зазначити, що нинішня проблема кворуму при прийнятті рішень на засіданнях Вищої ради юстиції зумовлена не лише тим, що до складу членів Ради не дообрано ще 2-х представників, а Міністр юстиції та Генеральний прокурор через зайнятість за основним місцем роботи не беруть участі у засіданнях Ради. Однак ця проблема зумовлена, насамперед, недосконалим врегулюванням питання порядку прийняття рішень Ради на рівні законодавства.

Так, чинний Закон «Про Вищу раду юстиції» передбачає, що рішення Ради про внесення подання про звільнення судді за особливих обставин, а також рішення про порушення вимог несумісності приймається більшістю голосів від конституційного складу Ради, тобто щонайменше 11 голосами. З огляду на неповний поточний склад членів Вищої ради юстиції, виникають ситуації, коли при голосуванні за певне рішення меншість голосів членів блокує рішення більшості, що впливає, зокрема, і на якість подальшого обґрунтування відповідного рішення Ради.

У зв’язку з цим, на рівні Закону «Про Вищу раду правосуддя» слід закріпити положення про те, що рішення Вищої ради правосуддя чи дисциплінарної палати ухвалюється більшістю членів, які беруть участь у відповідному засіданні. Слід також визначити, скільки членів Ради мають бути присутні на засіданні, щоб воно вважалося повноважним.

- Чи не доцільно було б увести до складу Ради членів-неправників за прикладом, скажімо, Литви, де у складі аналогічного органу працюють журналісти та навіть психологи?

- Дуже важливо, що більшість членів Вищої ради правосуддя будуть представниками суддівської спільноти. Це відповідає міжнародним стандартам функціонування рад юстиції та дозволить забезпечити реальне представництво суддів у цьому органі.

Щодо включення до складу Вищої ради правосуддя членів-неправників, то такий досвід може бути корисним, але не вважаю, що він є вирішальним для забезпечення належного виконання завдань і функцій Ради.

- Чи мають бути переглянуті вимоги до кандидатів до складу ВРП, у порівнянні з вимогами до членів ВРЮ (зокрема, щодо доброчесності)? І про які «додаткові вимоги до кандидата, визначені у законі», йдеться?

- Зрозуміло, що Конституція України не має передбачати всіх деталей, тому додаткові вимоги до кандидатів на посаду члена ВРП залишено для врегулювання на рівні спеціального закону.

В цілому, вимоги до членів ВРП, які містяться в останній редакції профільного законопроекту, багато в чому збігаються з тими, які закріплені чинним Законом «Про Вищу раду юстиції». Однак є деякі додаткові деталі, а саме: закріплено неможливість участі членів Вищої ради правосуддя в політичних партіях, профспілках, будь-якій політичній діяльності, володіння будь-яким представницьким мандатом.

Оскільки більшість членів Вищої ради правосуддя складатимуть судді, на них поширюватимуться вимоги щодо доброчесності суддів, закріплені новим Законом «Про судоустрій і статус суддів».

- Однією з функцій ВРП, прописаній у Конституції, є вжиття заходів щодо забезпечення незалежності суддів. Які це можуть бути заходи?

- Незалежність судової влади є однією з гарантій права на справедливий судовий розгляд, поваги до прав людини та реалізації принципу верховенства права. Згідно з міжнародними стандартами, рада правосуддя є незалежним органом, який захищає незалежність суддів і таким чином сприяє ефективному функціонуванню судової влади. Європейські експерти неодноразово наголошували, що в системі правосуддя має бути орган, який, з одного боку, гарантує незалежність судової влади, а з іншого боку, відповідає за стандарти та якість її роботи.

Повноваження Вищої ради правосуддя вживати заходів щодо забезпечення незалежності суддів та авторитету правосуддя мають гарантувати незалежність судової влади й відновлення суспільної довіри до неї.

Це може бути широке коло заходів, потреба у яких виникатиме, залежно від ситуації (реагування на факти тиску на суддів, взаємодія зі ЗМІ у цьому напрямку, посилення комунікації з метою інформування суспільства про результати діяльності судової влади тощо).

Важливим для забезпечення незалежності судової влади буде законодавче закріплення повноважень Вищої ради правосуддя надавати обов’язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроектів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, статусу суддів чи судоустрою України, а також повноваження брати участь у визначенні видатків Державного бюджету України на утримання судів, органів та установ системи правосуддя.

- Які ще концептуальні відмінності відрізнятимуть ВРП від ВРЮ?

- Концептуальні відмінності полягають у сфері та обсязі відповідальності. Після того, як наберуть чинності зміни до Конституції України, Вища рада правосуддя буде ключовим органом судової системи, який відповідатиме за усі питання проходження суддями кар’єри: призначення на посаду, звільнення судді, тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя, надання згоди на затримання судді чи утримання його під вартою або арештом, ухвалення рішень стосовно порушення суддею чи прокурором вимог щодо несумісності.

Верховна Рада України повністю буде позбавлена повноважень вирішувати будь-які питання кар’єри суддів, а Президентові у процесі призначення суддів на посади відводитиметься виключно церемоніальна функція.

У Вищій раді юстиції вже триває підготовка для забезпечення належного виконання нових повноважень, якими буде наділена Вища рада правосуддя. З’явиться необхідність у забезпеченні Ради додатковими кваліфікованими кадрами, технічним обладнанням, додатковим приміщенням. Крім того, потребуватимуть подальшого доопрацювання процедури Ради, пов’язані з виконанням нових функцій. Сьогодні робочою групою, створеною на базі Вищої ради юстиції, з залученням українських та іноземних експертів, здійснюється розробка Регламенту Вищої ради правосуддя. Попереду нас чекає величезний обсяг роботи.

- Ще до прийняття Закону «Про внесення змін до Конституції» в Раді суддів України скаржилися на те, що ВРП перебере на себе окремі повноваження РСУ. Олексій Філатов під час спілкування з журналістами зазначив, що в деяких європейських країнах національної ради суддів взагалі немає, а її функції виконує аналог ВРП. Чи потрібна Україні РСУ, або ж ВРП буде достатньо?

- Аналіз міжнародного досвіду дійсно свідчить про те, що в деяких європейських державах функції Ради суддів виконують Ради юстиції. Проте згідно з новим Законом «Про судоустрій і статус суддів», прийнятим Верховною Радою України, Раду суддів України залишено у структурі системи правосуддя як орган суддівського самоврядування, відповідальний за поліпшення стану організаційного забезпечення діяльності судів, розгляд питань правового та соціального захисту суддів, забезпечення незалежності судів і суддів тощо.

На мою думку, незалежно від структури органів системи правосуддя, яка буде вибудувана, важливо, щоб робота цих органів була злагодженою та взаємоузгодженою. Необхідно запроваджувати нову якість взаємодії представників судової влади, об’єднуватися задля досягнення спільних цілей. Думаю, буде правильним, якщо в майбутньому Вища рада правосуддя все-таки візьме на себе відповідальність за координацію роботи всіх органів суддівського врядування і самоврядування з метоюналагодження їхньої взаємодії та комунікації. Хоча слід відзначити, що вже сьогодні Вищою радою юстиції здійснюються практичні кроки з метою налагодження спільної координаційної діяльності з Радою суддів України та Вищою кваліфікаційною комісією суддів України.

Актуальним питанням сьогодні є створення єдиної бази суддів України, а також впровадження прогресивних технологічних рішень, які сприяли б ефективній взаємодії всередині судової влади та інноваційним шляхом допомогли б вирішити низку проблем в її діяльності. Для налагодження ефективної комунікації плануємо створити єдину комунікаційну арену, своєрідний прес-центр судової влади, який буде її «голосом», також плануємо запровадити спільну комунікаційну стратегію усіх представників судової системи.

Крім того, важливо не допустити дублювання функцій різних органів системи правосуддя. На рівні прийнятих законодавчих змін вирішено проблему нинішньої процедури притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності, яка здійснювалася двома органами (Вищою радою юстиції та Вищою кваліфікаційною комісією суддів України). Відтепер дисциплінарні провадження щодо суддів здійснюватимуть дисциплінарні палати Вищої ради правосуддя, а скарги на рішення дисциплінарних палат розглядатимуться Вищою радою правосуддя у пленарному складі.

Разом з тим після набрання чинності відповідними змінами потребуватиме вирішення питання розмежування функцій Вищої ради правосуддя та Ради суддів України в частині забезпечення незалежності суддів.